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文 |  柏鎖柱，趙剛 （中國石油國際勘探開發有限公司)

摘　要：中國在哈薩克斯坦投資項目不斷增多。哈國招標采購管理制度主要包括礦產資源使用者采辦條例、國資委采辦規定及政府公共采購法規。在哈國采購面臨的困難包括：采購對于當地生產商的公開性、透明性要求導致采購方被動應對；采購價格不具競爭力，采購成本難以控制；堅戈貶值對中方在哈投資項目采辦活動產生顯著不利影響；采購規范性、與當地文化的互通互融性有待加強。積極采取以下措施，解決上述困難：合規投標；借助薩姆魯克－卡澤納股份公司電子采辦信息系統，增加采辦透明度，減少或消除暗箱操作；主動與哈國政府及行業主導企業磋商，分步促進哈國標準與國際、中國標準對接和轉化；合理選擇總承包項目計價貨幣，提高采辦資金使用效率。

關鍵詞：哈薩克斯坦；招標采購；管理制度；項目合作

1、中國對哈薩克斯坦投資與哈國進口采購

哈薩克斯坦地處歐亞大陸中心地帶，是全球最大內陸國，其礦產資源豐富，是油氣生產和出口大國，有著“能源和原材料基地”之稱。近些年中哈兩國互利合作不斷深化，中國企業積極響應國家“一帶一路”倡議，赴哈投資項目建設不斷增多。

中國對哈薩克斯坦投資數據反映了潛在的項目采購需求程度，投資越多，采購需求越高。中國對哈投資領域主要包括石油勘探開發、加油站網絡經營、電力、農副產品加工、電信、皮革加工、食宿餐飲、貿易等。2019年，中方對哈工程承包合同額為53.6億美元，完成營業額19.8億美元；截至2019年底，中方對哈工程承包累計合同額為373.5億美元，累計完成營業額約262.9億美元。由中方企業承建的化工、建材、新能源、基礎設施建設與改造等領域多個項目取得實質進展[1]。進口數據反映哈國對國外采購的依賴程度。2019年，哈薩克斯坦主要進口來源地集中在亞洲和歐洲，前五大進口來源國分別為俄羅斯（36.0%）、中國（17.1%）、韓國（8.7%）、意大利（4.0%）和德國（3.8%）。主要進口產品為機電產品（43.6%）、賤金屬及其制品（9.6%）、化學及相關工業產品（9.5%）和其他（37.3%）[1]。中國對哈出口排第二位，排在俄羅斯之后。采購活動是項目順利實施和投資控制以及節約建設成本的重要環節，是項目管理團隊在項目建設期關注的重點，特別是對一些長周期、非標設備和制約項目整體工期的特殊設備以及哈國境內無法生產的設備的采購進度尤需關注。哈國相關法律法規完備，有明確的采購管理制度需要項目公司遵守。

為了更好地做到項目采購合規管理，積極應對采辦管理制度挑戰，做好控投資降成本工作，避免因采購產生項目執行的損失和風險，有必要對哈國的采購管理制度進行梳理和研判。

2、哈薩克斯坦采辦管理制度介紹

哈國招標采購管理制度主要包括礦產資源使用者采辦條例、國資委采辦規定及政府公共采購法規。 

2.1　礦產資源采辦條例基本原則和要點

礦產資源使用者采辦條例適用于哈國國有股權少于50%的地下資源使用者。整個招標過程在哈國能源部招標網站上公開進行，采辦過程公開透明，在哈國民政部門取得電子簽名和在招標網站上注冊的公司或個人都可參與投標，只要參與都給與平等的機會，注重公平的競爭環境；當地生產企業在參與投標時享有20%的條件優惠，側重扶持哈國生產企業；對所有潛在的承包商一律平等，不存在歧視性，都無償使用網站，不設黑名單，奉行平等原則。

采購過程中所有文件都要使用哈薩克語和俄語。使用堅戈貨幣，合同關鍵性條目有合同標目、供貨期或服務期、供貨地點或服務地點、付款方式，在采辦計劃和招標文件中明確標底。采辦行為必須在哈國境內開展，采用招標或單一來源方式招標。

2.1.1 招標

每個標段都要給出本地含量最低要求，投標書必須應答擬完成的本地含量比例。采購物資只能進行技術參數描述，不能指明品牌、廠家、型號、產地等，除非是為了維修和改造主要設備。物資招標不能對供貨商提出資質要求，工程和服務也只能是標的額超過14000月度指標（約4萬美元）才能對承包商提出資質和3年以上業績要求，不能對人員提出業績要求。業績以提供超過一定數量的完工證明和甲方推薦信為準。

招標需要成立招標委員會，成員數量為奇數，簡單多數同意即為通過。公告時間不得少于10天，但是供貨期不得少于60天；付款時間不得多于60天。每年在規定時間之前上報年度及中長期采購計劃，并在招標網站上公布。招標標的必須是上報的年度采辦計劃內的，物資要按照品種分成單獨標段，服務按照種類、地點分標段。招標要求在指定招標網站上公開進行，文件全部上傳到該網站，監督機構對招標信息和過程進行監控。任何組織都可以參與投標，允許組成聯合體參加投標，需提交各自的資質文件以及聯合體協議和相應的許可文件。對于投標信息以及評標結果，一律在招標網站上發布公告。

持有本地含量證書的產品，可以不招標直接簽訂采購合同。哈國能生產的產品，應該在其生產廠家間進行招標。技術標評比以定性評比為準，只有通過或未通過；商務評標以最低價為中標原則，在網站上自動生成。如果招標沒有投標者或者所有的投標商都不合格，招標確定為不成立。招標不成立，可以重新招標或采取單一來源簽訂合同。

投標保函不能超過合同金額的1%，履約保函不能超過3%，質量保函不能超過5%，工程和服務承包單位在中標后，中標商要按照甲方同樣的招標過程（在能源部招標網站上進行公開招標、公示招標信息）進行分包采購，甲方有監督的責任。

2.1.2　單一來源招標

單一來源招標分為兩類。第一類采用單一來源簽訂合同的情況有：1）不宜招標；2）標的額小，物資金額小于3000美元；工程服務金額少于6000美元；3）恢復老舊設備；4）在哈國境內進行的科學研究；5）作者監督（相當于國內的設計者配合施工）；6）采購具有知識產權的標的；7）為了消除事故等緊急狀態；8）具有哈國本地含量證書的產品；9）向壟斷企業采購標的；10）培訓、教育。

第二類采用單一來源簽訂合同的情況有：1）資產委托管理；2）會議、展覽等服務；3）招待、接待等服務；4）租賃不動產；5）醫療、療養服務；6）通訊和網絡服務；7）從殘疾人企業購買標的物；8）評估、評級財產、財務服務；9）文化消費用品、藥品、食品、餐飲服務等。

2.2　國資委采辦規定基本原則和要點

哈薩克斯坦國資委（簡稱國資委）是哈國國有資產（國有企業）的管理機構。為了提高旗下企業在商品、工程、服務采購中的“本地含量”，2009年，國資委制定了《國資委采辦規定》并于同年12月25日開始實施?！秶Y委采辦規定》共分為14章，141個條款。包括“年度采辦計劃”的制定要求、采辦工作實施的流程、采辦方式確定的標準、采辦合同簽署的要求等。其主要特點是在采辦過程中，以硬性法規的形式扶持民族生產商和民族服務商，強制多采購本國生產的商品與服務，使采購方承擔社會義務、對采辦過程進行有效監督[2]。

國資委采辦規定的基本原則包括：公開與透明，優化和有效使用資金，扶持民族企業和殘疾人企業，幫助國資委內部企業提供便利和協調，減少采辦環節，對做出的決定進行監督和追責。

國資委采辦規定與礦產資源采辦條例的主要差別有：國資委采辦規定設立黑名單制度，國資委建立統一承包商數據庫，可以進行資格預審；國資委內部企業（直接或間接持25%股份）間無需招投標，直接簽訂合同，首先必須在民族生產商或殘疾人企業間競爭招標，民族生產商或殘疾人企業免保函并提供預付款等優惠條件；可以要求提供樣品；大宗物資和服務由國資委集中采購；對內部企業采辦業務進行嚴格監督。 

2.3　政府公共采購法規基本原則和要點

公共采購實施細則的根據是哈薩克斯坦于2015年12月4日頒布的《關于公共采購的法律》確定的公共采購程序，適用公共采購實施特別程序的公共采購不適用本規定。

實施細則對供應商的財務穩定指標設立門檻要求，包括在公共采購門戶網站登記注冊、電子存管、商品電子目錄等，國庫確保資金的定向使用和承包商完整納稅，明確公共采購的授權機構和經營者、組織者等。

上述三類采辦制度的主要區別見表1。

表1　哈薩克斯坦三類采辦制度的主要區別

3、在哈國采購面臨的困難

3.1　采購對于當地生產商的公開性、透明性要求導致采購方被動應對

采購方必須將采購計劃、采購流程、環節和結果公開到本企業網站或指定媒體網站，以保證采辦的透明性。采購方在實施采辦過程中，為保證給與所有潛在供應商（服務商）公平參與機會，在計劃、招標等環節都要接受相關機構的監督，通過外部監督實現健康、陽光采辦。所謂的公開透明是有利于當地企業參與采購投標活動的公開透明，對采購方來說，這些公開性和透明性的要求導致采購方的被動應對局面，有時候明明有更好的產品，卻因公開性和透明性，最終無法采購。

3.2　采購價格不具競爭力，采購成本難以控制

采辦條例相關規定對當地企業進行扶持，例如：民族生產商直接就享有10%的招標優惠，而潛在的供應商，比如中資供應商，當其產品或服務的本地份額每10%時，可以享受對應的1%的招標優惠，假如本地份額是60%，也最多只能享受5%的招標優惠。采購方所采購的商品如果在哈國境內可以生產，必須首先在民族生產商范圍內進行招標，民族生產商在投標與合同簽署過程中免繳投標保證金、預付款保證金及履約保證金等；采購方與民族生產商簽署合同中，預付款不少于30%，采購對商品類和服務類都有本地化含量要求。條例規定的最低價中標原則導致物資招標不能對供應商提出資質要求的規定，工程服務招標標的額超過4萬美元以上，才允許對承包商提出資質要求等規定，增加了驗貨的難度和工程服務的監督難度；標底的公開不利于節約采購資金；沒有黑名單制度導致中標后拒絕簽合同、簽合同后不履行合同的情況時有發生；不允許索要樣品導致一些供貨產品質量不可控，沒有資格預審導致胡亂投標現象經常發生。因國資委內部企業免招標方式，主要工作量由哈國企業承擔，中方企業作為乙方參與機會減少，不利于中資企業一體化發展。在民族生產企業內部招標方式，使中國生產的產品和中資企業的特有產品參與的機會減少。國資委對一些大宗物資和服務進行集中采購，削弱了中國項目公司對這些采購項目的控制權。

以上因素導致當地供應商中標概率大、采辦質量難于控制、提供商品或服務的一方的價格明顯高于外國商品的價格，進而導致采購成本難以控制。

3.3　堅戈貶值對中方在哈投資項目采辦活動產生顯著不利影響

以中國石油工程建設有限公司承包的奇姆肯特煉油廠項目為例。由于中國石油工程建設有限公司在哈子公司屬于哈國居民注冊性質的公司，根據哈國法律規定，居民公司間簽署的合同只能使用當地貨幣堅戈。該設計－采購－施工總承包合同于2014年1月簽訂，但自2月起，哈國為避免外匯市場出現大規模投機活動，對堅戈實施貶值政策，導致中方面臨著較大的經濟損失風險。不僅是奇姆肯特煉油廠項目，很多其他的投資項目也都面臨堅戈貶值的不利影響。 

3.4　采購規范性、與當地文化的互通互融性有待加強

對于參與當地項目的哈國當地員工，質量管理上存在設計、技術監理方把控不嚴等問題，安全管理上落實安全責任制不到位，隱患整改存僥幸心理，入場教育不規范，進度管理上存在不按進度施工，數據跟蹤調整不及時等問題。當地員工的文化與中方也存在一定的差異，再加上語言溝通的障礙，如何將中方的技術管理經驗和知識介紹給哈方員工并讓他們接受按照中方的要求去執行是一項具體的工作挑戰。 

4、積極面對哈國管理制度在采購領域的困難，做好控制投資、降低成本各項舉措針對上述在哈國采購面臨的困難，在合規投標、投標環節信息透明性、促進哈國逐步接受中國或國際標準、合理選擇總承包合同計價貨幣、安全生產、人文方面提出以下積極應對舉措。 

4.1　合規投標是成功中標的基礎

采購管理條例要求項目應保持與公開招標委員會的良好溝通，做到信息的及時傳遞，嚴格遵守項目的采辦程序，按規定提交符合招標規定的投標文件是能否中標的基礎。

盡管避免公開招標，走單一來源招標可以避免同行競爭是更好的選擇，但是符合單一來源招標的前提條件往往受到局限。由于持有本地化證書的產品可以不進行招標直接簽訂合同，中資企業可考慮適當收購當地生產企業部分股權或通過合資合作建廠，使該廠成為國資委的內部企業，生產項目所需產品來進入項目的采購環節，加快中資企業甲乙方整體投資的回收。此外，通過協調安排項目取得中國政府的貸款或利息減免，作為談判條件，可作為進入項目采購的一種途徑。 

4.2　借助薩姆魯克－卡澤納股份公司電子采辦信息系統，增加采辦透明度，減少或消除暗箱操作

電子采辦信息系統是哈薩克斯坦國家福利基金薩姆魯克－卡澤納股份公司下屬公司的統一采購平臺，薩姆魯克－卡澤納股份公司通過該系統對其下屬公司的采辦活動進行集中監管和監測，任何違規的采辦決定，任何提前指定的供貨商或者二級供貨商會被立即記錄。薩姆魯克－卡澤納股份公司開發電子采辦信息系統的目的就是要消除招投標過程中的暗箱操作行為，通過提高招投標過程的開放性、公平性、及時性，結合電子系統不受地域限制的特點，最大程度地保證招投標過程具有充分的競爭性。通過在電子采辦信息系統上發布公告并進行采購的項目分為商品、服務和工程三大類，小到各種辦公用品大至價值十幾億堅戈的服務合同，基本涵蓋了公司生產經營活動的各個方面[3]。 

4.3　主動與哈國政府及行業主導企業磋商，分步促進哈國標準與國際、中國標準對接和轉化

哈國石油工業習慣延用以前的蘇聯國家標準（GOST），哈國從事石油設備、材料制造的生產商也多采用GOST標準。近幾年，隨著經濟發展和對外交流的增多，部分哈國生產商也開始采用美國API標準生產產品。由于中國對哈出口量較大，僅次于俄羅斯，中國設備服務標準多依據中國國家標準（GB），部分也采用API標準。因此，需要積極主動與哈國政府及其能源等主導企業磋商，從一開始可采用一項目一策的辦法，逐步過渡到哈國項目在向中國采購時，其標準與國際標準及中國國家標準實現全面地對接或轉化和最終認可接納。通過競爭引入先進技術，也可以督促和引導哈國生產商提升其技術水平，增強國際競爭能力。此外，項目應加強出廠設備材料質量檢驗。

4.4　合理選擇總承包項目計價貨幣，提高采辦資金使用效率

在與經濟結構單一、匯率不穩定的國家開展長周期工程項目建設時，需要合理選擇海外設計－采購－施工總承包項目的計價貨幣，簽訂硬貨幣保值條款；在確定計價幣種之后，要盡可能地以主幣種合同為主體來簽訂大額采購訂單、分包合同等，實現與供貨商、分包商的匯率風險共擔。編制合理的資金計劃，提高資金計劃執行率，加快工程款回籠速度，保證項目資金良性循環。 

4.5　安全生產建設、遵守項目建設進度安排、尊重當地人文習俗是項目采辦目標得以順利實施的基礎保障

在實施設計－采購－施工總承包項目合同時，項目團隊應從質量、安全和團隊三個方面嚴格管理，把控項目細節，確保施工安全，落實項目策劃，同時應尊重當地文化和風俗習慣，妥善處理兩國文化差異，積極融入當地文化。面對新冠肺炎疫情的突發情況，應一手抓疫情防控不松動，一手抓生產經營不動搖，積極與相關部門保持交流，推動兩國共同磋商，保障項目順利推進。